13 декабря 2011г. состоялось плановое заседание Общественного совета при Ространснадзоре с повесткой дня «О деятельности Ространснадзора за соблюдением воздушного законодательства РФ в области безопасности полетов. Проблемы и пути их решения».
Общественный совет поддерживает тревожные оценки, которые звучали в докладах Ространснадзора по состоянию безопасности полетов в 2011 году. Россия стала мировым «лидером» по состоянию безопасности полетов. Произошло 19 авиакатастроф, погибло 119 человек. Произошло … инцидентов, каждый из которых мог закончиться происшествием. За последние годы в гражданской авиации наметились опасные тенденции увеличения частоты повторяемости и роста тяжести последствий авиационных происшествий. Повторяемость причин и рост летных происшествий являются главными показателями неэффективности государственной структуры регулирования гражданской авиации. Ведь Россия – государство – член ИКАО (международной организации гражданской авиации) и оно несет ответственность перед мировым сообществом за безопасность полетов. Реальная ситуация выглядит следующим образом:
- отсутствует дееспособный единый полномочный орган государственного регулирования гражданской авиации;
- отсутствует независимый орган государственного регулирования гражданской авиации по расследованию летных происшествий с правом контроля за исполнением предписаний комиссий по расследованию авиакатастроф;
- государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации утвержденная Правительством РФ в 2008 году не работает и требует изменений и финансирования;
- система управления безопасностью полетов (СУБП) в гражданской авиации рекомендованная ИКАО, реально работает только в десятке ведущих авиакомпаний;
- ни в одном из Положений многочисленных госорганов регулирования гражданской авиации не зафиксирована их ответственность за безопасность полетов в России.
Откуда же взяться высокому уровню безопасности полетов в таких условиях? Вот мы и стали чемпионами мира 2011 года по авиакатастрофам – это беспристрастно ставит неудовлетворительную оценку эффективности регулирующим органам.
Мы неоднократно предлагали внести коррективы в функции регулирующих органов. Повторимся в очередной раз:
6 мая 2008 Правительство РФ утвердило Государственную программу обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации, соответствующее распоряжение N641-р подписано в целях обеспечения выполнения обязательств РФ, вытекающих из Конвенции о международной гражданской авиации.
Целью программы является устранение проблем и внедрение системы управления безопасностью полетов в гражданской авиации рекомендованной ИКАО, способной обеспечить устойчивое сокращение количества авиационных происшествий и человеческих жертв с одновременным наращиванием темпов модернизации отрасли по всем направлениям деятельности.
Минтрансу РФ при реализации обязательств РФ, в установленной сфере деятельности, вытекающих из Конвенции о международной гражданской авиации, было поручено обеспечивать введение и единообразное применение на территории РФ требований в сфере безопасности полетов, предусмотренных стандартами и рекомендуемой практикой ИКАО.
Однако, по мнению Ространснадзора и нашему мнению программа не выполняется в полном объеме и давно требует доработки. Самое важное из поручений президента, касается Государственной программы обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации. Она написана в соответствии с рекомендациями ИКАО и отражает прошедшую в последние годы смену парадигмы: переход от запоздалого реагирования на авиационные происшествия к системе управления безопасностью полетов, которая предупреждает происшествия. При этом признается, что 100%-ная безопасность недостижима, но риски должны быть снижены до приемлемого установленного государством уровня и поддерживаться на этом или более низком уровне посредством непрерывного процесса выявления источников опасности и контроля факторов риска, но его поручение о необходимости внесения изменений в Воздушный кодекс подтверждает то, что на уровне распоряжения эта программа фактически не работала, а принята была, чтобы отчитаться перед ИКАО, поскольку в соответствии с международными стандартами такую программу иметь необходимо. Однако, наши авиационные власти как субъект регулирования не обеспечили выполнение программы и к ним-то и должны быть предъявлены основные претензии. Однако никаких претензий не видно, отмечена только необходимость повышения роли Ространснадзора с замечанием о возможности сохранении его штатной численности. На самом деле, численность Ространснадзора в ходе всевозможных реформ неуклонно сокращалась и сейчас службе решительно не хватает сотрудников, а с учетом модернизации парка и перехода на иностранную авиационную технику возникают также и вопросы по их квалификации.
Но главный парадокс в том, что претензии выдвинуты не к субъекту регулирования, а к его объекту, то есть к российской гражданской авиации. Оказывается, авиакомпаний слишком много, поэтому и регулировать не получается. Оказывается, существуют компании-авиаперевозчики, не способные обеспечить безопасность полетов. А как же сертификационные требования, прописанные в Федеральных авиационных правилах? Следует ли из поручения президента, что авиационные власти все эти годы сертифицировали кого попало? Вроде бы не следует, а просто вот авиакомпании попались неправильные. Предложение по "прекращению деятельности" выглядит устрашающе. Так можно дождаться бодрых отчетов, с какими темпами идет сокращение авиакомпаний и перейти в некоторых регионах страны на перевозку пассажиров на собачьих и оленьих упряжках. Ажиотаж раздувается комментариями вроде "Ситуация с состоянием парка ВС в мелких авиакомпания уже вышла из-под контроля. Перемены назрели давно. Пора заканчивать с живопырками".
Все эти идеи — сокращение количества авиакомпаний, ограничение минимального количества самолетов (десятью с 2012 г. и двадцатью с 2013 г.), молниеносное списание самолетов классического советского поколения и пр. — никак не связаны с реальным обеспечением безопасности полетов. Чтобы в этом убедиться, достаточно взглянуть на упомянутую президентом Государственную программу обеспечения безопасности полетов, не говоря уже про исходные документы ИКАО. Там ничего нет ни о размерах авиакомпаний, ни об их количестве, ни о живопырках. Там прописана система, последовательно реализуя которую другие страны добились более высокого уровня безопасности полетов по сравнению с Россией.
Все это из ряда отсутствия системности в управлении транспортной отраслью. Транспортные чиновники вводят в заблуждение как себя самих, так и руководство страны, убеждая всех в том, что проблемы российской авиации вытекают из частных фактов: количества авиакомпаний, халатности руководителей авиапредприятий и некомпетентности летного состава. Но причина авиакатастроф не столько в этом, сколько в отсутствии грамотного управления транспортной отраслью, в бесконтрольности, непрофессиональности и полном отсутствии ответственности со стороны чиновников.
Следует отметить, что среди чиновников остались еще высоко квалифицированные специалисты, отлично понимающие, что происходит и какими это грозит последствиями. Но в рамках выстроенной системы принятия решений их мнение просто не принимается во внимание. Все они стали жертвами уродливой системы государственного регулирования гражданской авиации, которая родилась в результате бездарно проведенной в отрасли административной реформы. В результате происходят летные происшествия. Что бы прекратить эту безумную гонку необходимо срочно внести коррективы в структуру и ответственность авиационных властей, опираясь на собственный и международный опыт, а так же на рекомендации ИКАО.
Общественный совет авиационных профессионалов поддерживает заявление президента РФ Дмитрия Медведева сделанное в своей статье, размещенной на сайте "большого правительства". «Стратегическая задача заключается в том, чтобы создать современную систему государственного управления. Чем больше я занимаюсь государственным управлением, тем больше я ощущаю несовершенство этой системы. Я был вполне успешным человеком, практикующим юристом, ученым в области права, и мне казалось, что я отлично знаю, как работает государственный аппарат. Я ошибся, все оказалось гораздо сложнее и в чем-то гораздо страшнее".
Так в чем же дело? Главное, Президент сказал о том, о чем мы настаиваем уже не первое десятилетие, но за словом должно последовать дело! Страна с нетерпением ждет, ведь на кону – жизнь граждан России.
Предложения для практической реализации слов президента по исправлению несовершенной государственной системы регулирования ГА:
1) Срочно внести коррективы в структуру и ответственность авиационных властей опираясь на собственный и международный опыт, а так же на рекомендации ИКАО. Что бы появился, наконец, единый полномочный государственный орган регулирования гражданской авиации с конкретной и строгой ответственностью чиновников за безопасность полетов (ведь Россия –член ИКАО и за безопасность полетов несет ответственность государство (т.е. Президент), но здесь у нас прореха, которая и ведет к катастрофам. Он не перепоручил эту ответственность ни одному госоргану).
2) Срочно организовать независимый государственный орган расследования летных происшествий с обязательным строгим контролем за выполнением рекомендаций комиссий по расследованию катастроф (по типу NTSBE – США), ныне этот инструмент тоже у нас отсутствует, что означает продолжение авиакатастроф по одним и тем же причинам.
3) Регулирующим органам необходимо срочно провести анализ реального исполнения Государственной программы обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации, утвержденной распоряжением правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 641-р, и внедрения практического использования СУБП, рекомендованной ИКАО, в авиакомпаниях России и в самолетостроении. По результатам анализа срочно предпринять адекватные меры, от решения которых напрямую зависит состояние безопасности полетов в России.
4) Скорректировать Государственную программу обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации в соответствии с изменениями в стандартах и рекомендуемой практике ИКАО, а также о подготовке методических рекомендаций по внедрению системы управления безопасностью полетов в организациях - поставщиках обслуживания. Профинансировать ее исполнение.
Справка: Мы находимся в начале пути по наработке правил и освоения новых технологий. Одной из них является система управления безопасностью полетов (СУБП). Те страны-члены ИКАО, которые внедрили СУБП, имеют кардинально отличающиеся в лучшую сторону показатели безопасности полетов. Внедрение СУБП, является прямым обязательством государства. В исполнение этого, в 2009 году в РФ законодатель издал ФАП-128, который обязал каждую компанию внедрить у себя СУБП и управлять безопасностью полетов, используя эту инновационную технологию. Однако, прошло два года, а состояние безопасности полетов в отрасли только ухудшилось. Это свидетельствует о том, что государственная система регулирования не эффективна, а первые руководители некоторых авиакомпаний не понимают планетарной важности этой проблемы.
СУБП, не является технологией, которую генеральный директор может купить, дать специалистам, и те ее самостоятельно внедрят. Особенностью ее является то, что без личной работы руководителя компании, без лично им разработанного плана управления безопасностью полетов, без личного определения миссии и политики, принципов безопасности, правильного построения структуры компании, распределения ответственности, определения источников угроз, определения механизма управления рисками, построения барьеров возникновению опасностей, эта система не работает. Именно первое лицо должно определить пути, как достучаться до ума каждого исполнителя по безопасному выполнению работ. Остальные руководители компании, участники этого процесса, являются проводниками этой воли. Кроме того, внедрение СУБП, это всегда процесс изменений, поэтому руководитель компании обязан владеть инструментом управления изменениями, чтобы не усугубить положение с безопасностью полетов.
СУБП, это новый виток управления безопасностью полетов. Система устроена так, что вначале регулятор должен принять "Государственную программу по безопасности полетов". В соответствии с ней, определить пути внедрения СУБП, оценить производственные риски эксплуатирующихся воздушных судов, исключить их влияние/наложение на риски эксплуатации, установить приемлемые национальные уровни безопасности полетов, определить критерии и особенности внедрения СУБП в соответствии с климатическими, национальными условиями работы компаний.
Госорганам необходимо методически организовать и сопровождать процесс внедрения, назначить координаторов – ответственных лиц за внедрение СУБП в центральном аппарате и территориальных управлениях, организовать обмен опытом внедрения в однотипных компаниях.
В отсутствие государственных показателей безопасности полетов авиакомпаниям не представляется возможным задавать свои целевые уровни безопасности, что обнуляет практику применения СУБП. Регулирование порядка расследования авиационных событий, в значительной мере отличающееся от международных стандартов, не позволяет обеспечить защиту источников информации от административного воздействия, что исключает возможность функционирования системы добровольных сообщений для выявления факторов опасности как важнейшего средства обеспечения эффективности СУБП.
При этом очень важна преемственность и организованность перехода от предыдущей системы УБП к СУБП с новым подходом. Очевидно, что сегодня, именно утеря или пренебрежения инструментами управления безопасностью полетов предыдущего периода, потеря преемственности, недостатки во внедрении СУБП в проблемных компаниях, являются главной причиной их низкого уровня безопасности полетов. В тех компаниях, где преемственность сохранена, где этому вопросу уделяется постоянное должное внимание, дела обстоят иначе. Поэтому руководители этих компаний, на фоне проблем с безопасностью полетов в других компаниях развивают коммерческий успех своей компании, не боясь за такой чувствительный показатель как безопасность полетов.
Ныне же в России, Ространснадзором и Общественным советом отмечена общая неудовлетворенность качеством и целенаправленностью применения СУБП. Во многих случаях формирование СУБП остановилось на отчетной дате и не стало повседневным средством работы руководящего состава авиакомпаний, что говорит о превращении СУБП в формальность. Большинство руководителей авиакомпаний не подготовлены к реальному эффективному использованию СУБП в своей практической работе. Они нуждаются в обучении практике администрирования СУБП. Организация подобной работы должна была стать заботой авиационных властей, чего до сих пор не наблюдается. Остаются неурегулированными вопросы методического и научного сопровождения процесса внедрения СУБП в авиакомпаниях и организациях-поставщиках обслуживания в авиационной отрасли. Для достижения стабильности в вопросе безопасности полетов, нам необходима кропотливая, профессиональная работа авиационных властей и всех авиакомпаний. Не теряя опыта предыдущего периода осуществить организованный переход на СУБП.
Главная причина неэффективности принимаемых мер государственно-правового регулирования заключается в том, что принятие стратегических решений, включая формирование нормативно-правовой базы, отстает от темпов, с которыми обостряются застарелые кризисные явления и возникают новые. Это обстоятельство вызвано разобщенностью федеральных органов государственной власти, участвующих в управлении отраслью, сохраняющейся размытостью рамок их ответственности и полномочий. Без радикального улучшения координации и налаживания эффективного управления отраслью вывод отечественной гражданской авиации, авиакомпаний, аэропортового хозяйства из кризиса невозможен.
Особенностью нормативного правового обеспечения на транспорте является необходимость значительных затрат не только на подготовку законопроектов, но и на формирование соответствующего общественного мнения, поиск компромиссных решений между различными общественными группами при их рассмотрении и принятии. Процесс подготовки законопроектов должен включать формирование консолидированной позиции всех участников рынка транспортных услуг. Выработка конструктивных механизмов взаимодействия бизнеса и государства, должно стать одной из приоритетных задач всех федеральных органов исполнительной власти. По всем направлениям работы по развитию гражданской авиационной деятельности следует выработать эффективные формы взаимодействия с ассоциациями и союзами участников отрасли гражданской авиации. Только в этом случае могут быть выработаны согласованные представления о том, в каких формах может быть реализована экспертная и информационная поддержка процессов выработки государственной политики и совершенствования нормативно-правовой базы деятельности гражданской авиации. Именно совместными усилиями могут быть созданы реальные механизмы и эффективные формы участия представителей авиационного сообщества в решении задач развития гражданской авиации.
Используемое в воздушном законодательстве России понятие «безопасность полетов», употребляемое в трех федеральных законах, 37 указах Президента Российской Федерации, 30 постановлениях Федерального Собрания (7 - Совет Федерации и 23 - Государственная Дума), 91 постановлении. Правительства Российской Федерации, 153 приказах федеральных органов исполнительной власти и 63 постановлениях арбитражных судов Российской - Федерации, не имеет документально закрепленного определения. Если рассматривать, обеспечение безопасности полетов в авиации Российской Федерации - как функцию авиационной системы государства, предусматривающую обеспечение безопасности полетов летательных аппаратов над его территорией, необходимо разработать определение безопасности полетов и определить как состояние гражданской авиационной системы в процессе эксплуатации летательных аппаратов, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.
Исследование положений УК РФ, федеральных законов «О борьбе с терроризмом», «О противодействии терроризму», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму» позволяет сделать вывод, что для обеспечения национальной безопасности необходимо единое законодательное толкование основополагающих категорий. В КоАП РФ следует внести положение об административной ответственности руководителей объектов, потенциально наиболее подверженных угрозам террористических актов, за непринятие мер по их предупреждению на воздушном транспорте.
Федеральное законодательство должно предусматривать возможность применения, в регионах - дифференцированных социальных, экологических и иных нормативов, связанных с транспортной деятельностью. При этом должны учитываться такие индивидуальные особенности отдельных регионов, как общий уровень развития транспортной системы, соотношение спроса и предложения на транспортные услуги, загруженность транспортной инфраструктуры, показатели безопасности транспортного процесса, экологическая ситуация в регионе
АРУБА, ББЕРМУДЫ. Регистрировать самолет иностранного производства в России для авиакомпаний крайне невыгодно, поскольку российские процедуры поддержания летной годности отличаются (отстают) от мировых, и в дальнейшем такую машину весьма затруднительно продать или сдать в лизинг в других государствах. Поэтому в России сложилась очень сложная для авиационной экономики ситуация. С одной стороны – разрушен отечественный авиапром (в 2011 году около 90% пассажирооборота будет выполнено на самолетах западного производства (Боинги, Эрбасы и др.). С другой, вся эта армада самолетов де-юре России не принадлежит, сотни их зарегистрированы в оффшорных зонах. И ни один госорган не предпринимает мер, что бы выйти из этого регистрационного штопора.


Председатель комиссии по вопросам гражданской авиации
Общественного совета Ространснадзора
Смирнов О.М.